Perbaikan Keuangan Negara, Strategi Taktis atau Pragmatis?

, JAKARTA — Kementerian Keuangan (Kemenkeu) selalu mengklaim posisi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) 2025 dalam posisi aman. Rasio totalluar biasaUtang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB) berada di bawah 60%. Sementara itu, defisit APBN juga di bawah 3% dari PDB.

Secara formal, sekilas APBN memang baik-baik saja. Tidak ada aturan yang dilanggar dan boleh saja pengelolaan anggaran diklaim telah dilakukan secarahati-hatiNamun demikian, di balik kinerja anggaran tersebut, ada sejumlah catatan.

Jika melihat data realisasi semester 1 APBN 2025 kemarin,kekuranganPajak atau selisih antara target dengan realisasi penerimaan pajak masih menjadi momok dalam pengelolaan anggaran. Penerimaan pajak diperkirakan hanya akan mencapai 94,9% dari target sebesar Rp2.189,3 triliun.

“Jika kita melihat dari penerimaan pajak akan mencapai Rp2.076,9 atau dalam hal ini 94,9% dari target APBN,” kata Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati belum lama ini.

Meskipun demikian, potensikekuranganpenerimaan pajak bisa saja melebar karena tekanan baik dari sisi domestik maupun luar negeri masih sangat besar. Ada potensi besar tekanan dari sisisisi penawarandansisi permintaan.

Apalagi, jika melihat situasi saat ini, momen penting dalam perekonomian, salah satunya lebaran, telah terjadi pada semester 1/2025. Tidak hanya itu, kebijakan efisiensi anggaran, bukan saja berpotensi memperlambat laju ekonomi, tetapi juga bisa menggerus penerimaan pajak dari aktivitas belanja pemerintah. Penerimaan yang selalu diandalkan setiap akhir tahun tiba.

Sebagai catatan, pada semester 1/2025 lalu, realisasi penerimaan dua jenis pajak yang menjadi andalan penerimaan negara mengalami kontraksi yang cukup dalam. Penerimaan pajak penghasilan (PPh) Badan, misalnya, realisasinya hanya mencapai Rp152,5 triliun atau terkontraksi sebesar 11,7%. Sementara itu, PPN dan PPnBM mengalami kontraksi yang jauh lebih dalam yaitu sebesar 19,7% atau realisasinya sebesar Rp267,27 triliun.

Dua jenis penerimaan pajak ini mencerminkan kondisi ekonomi. Penurunan kinerja penerimaan pajak penghasilan perusahaan bisa diartikan sebagai indikasi penurunan kinerja perusahaan. Sementara pajak pertambahan nilai yang merupakan pajak konsumsi juga bisa mengindikasikan adanya masalah dari sisi permintaan atau daya beli. Meskipun demikian, pemerintah juga bisa berargumen bahwa penurunan penerimaan pajak bukan disebabkan oleh turunnya ekonomi, tetapi karena pengembalian pajak dan lagi-lagi penurunan harga komoditas.

Selain pajak, sektor pendapatan lainnya seperti Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) juga tidak kalah menantang. PNBP mengalami tantangan karena fluktuasi harga komoditas dan perpindahan pengelolaan dividen BUMN ke Danantara. Di sisi lain, penerimaan kepabeanan seperti bea masuk dan cukai rokok terpengaruh oleh kebijakan baik domestik maupun luar negeri. Penerimaan cukai rokok juga mengalami tantangan karena adanyaperpindahanatau fenomenatrading turunKonsumsi kelas 1 ke kelas rendah.

Risiko tinggikekuranganSektor pendapatan negara ini bertolak belakang dengan beban pengeluaran yang cukup besar. Salah satunya adalah untuk membayar bunga utang. Sebagai catatan, tahun ini pembayaran bunga utang memakan porsi terbesar dalam struktur belanja pemerintah pusat. Nilainya mencapai 552,8 triliun rupiah atau 20,4% dari target belanja pemerintah pusat sebesar 2.701,4 triliun rupiah.

Alokasi anggaran untuk pembayaran bunga utang jauh lebih tinggi dibandingkan anggaran untuk subsidi yang hanya sebesar Rp307,9 triliun maupun bantuan sosial yang tercatat sebesar Rp140 triliun. Tidak hanya itu, jika merujuk pada data Kementerian Keuangan, terdapat tren bahwa pertumbuhan pembayaran bunga utang sejak tahun 2021-2024, angka tersebut masih asumsi karena tahun 2024 masih berjalan, rata-rata berada di kisaran 11,94%. (lihat tabel).

Tabel. Pembayaran Bunga Utang

Sumber: Kemenkeu, diolah. 2024 (outlook), 2025 (target)

Besarnya tren anggaran untuk pembayaran bunga utang di tengah kinerja penerimaan pajak yang belum sesuai ekspektasi, berisiko menggerus kualitas belanja yang digelontorkan oleh pemerintah. Meskipun, dalam rapat dengan Badan Anggaran (Banggar) DPR beberapa pekan lalu, Sri Mulyani memastikan bahwa pengelolaan belanja itu akan tetap dilakukan dengan sangat hati-hati.

Dampak peningkatan risiko fiskal akibat kemungkinan perluasan defisit penerimaan pajak dan besarnya kebutuhan anggaran untuk membayar bunga utang, pemerintah terpaksa harus memperluas ruang fiskal dengan memperluas proyeksi outlook APBN 2025 dari 2,53% terhadap PDB menjadi 2,78%. Keseimbangan primer juga mengalami perluasan dari Rp63,3 triliun menjadi Rp109,8 triliun atau 0,47% terhadap PDB dengan asumsi pertumbuhan ekonomi sebesar 5%.

Akibatnya, pemerintah harus menggali lubang untuk menutupi lubang. Meminjam utang baru untuk membayar utang lama yang jatuh tempo. Angka utang atau pembiayaan anggaran kemudian melonjak menjadi 662 triliun rupiah. Rasio utang terhadap PDB akan hampir pasti meningkat pada tahun 2025.

Masalahnya, jika merujuk pada data Kemenkeu, rasio utang saat ini belum mampu kembali ke masa sebelum pandemi. Sebagai ilustrasi, sebelum pandemi, pada tahun 2019 ke bawah, rasio utang berada di kisaran 29% hingga 30%. Pada masa pandemi hingga saat ini, angkanya tetap berada di kisaran 39% hingga di atas 40%.

Ini berbeda dengan rasio pendapatan terhadap PDB yang terakhir pada 2024 lalu turun menjadi 12,88% (tidak diaudit). Keputusan untuk menambah utang di tengah tren penurunan rasio pendapatan negara terhadap PDB juga berisiko bagi stabilitas anggaran dalam jangka panjang.

Pada akhirnya, pemerintah menggunakan sisa anggaran lebih alias SAL untuk menutup defisit APBN 2025.

Pilihan Pragmatis?

Kepala Pusat Makroekonomi dan Keuangan Institute for Development of Economics and Finance (Indef) M. Rizal Taufikurahman menilai bahwa penggunaan SAL menjadi pilihan pragmatis untuk menghindari tambahan utang melalui penerbitan Surat Berharga Negara (SBN), terutama di tengah tekanan defisit fiskal yang melebar serta penurunan penerimaan pajak pada awal tahun.

“Dalam kondisivolatilitaspasar global dan biaya dana yang tinggi [beban bunga dana], pemanfaatan SAL ini memang dapat menahan tekananhasil obligasidan menjaga kredibilitas fiskal dalam jangka pendek,” kata Rizal kepadaBisnis, Kamis (3/7/2025) lalu.

Meskipun efektif secara jangka pendek, Rizal menekankan bahwa penggunaan SAL tidak bisa terus-menerus digunakan sebagai katup pengaman untuk menutupi defisit fiskal.

Data Kementerian Keuangan menunjukkan bahwa sebagian besar SAL berasal dari Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (SiLPA) kementerian/lembaga yang mencerminkan lemahnya penyerapan anggaran, bukan efisiensi belanja.

“Jika akumulasi SAL ini mayoritas berasal dari belanja modal atau belanja produktif yang tertunda, maka pemanfaatannya justru berisiko menunda efek multiplier yang sangat dibutuhkan dalam mendorong pemulihan ekonomi nasional,” jelasnya.

Oleh karena itu, dia memperingatkan pemerintah agar pemanfaatan SAL disertai dengan upaya perbaikan struktural yang nyata. Seharusnya, lanjut Rizal, fokus utama pemerintah bukan hanya menutupi defisit tetapi meningkatkan kualitas perencanaan dan efektivitas pengeluaran negara.

Para pengajar di Universitas Trilogi Jakarta ini juga mendorong pemerintah untuk tetap fokus pada reformasi penerimaan negara dan perbaikan desain belanja agar APBN lebih sehat, produktif, dan berkelanjutan.

“Transparansi penggunaan SAL, penguatan tata kelola fiskal, serta evaluasi program kementerian/lembaga yang selama ini menciptakan SiLPA struktural perlu menjadi syarat utama. Jangan sampai SAL menjadi preseden buruk yang justru melemahkan agenda konsolidasi fiskal,” tutupnya.

Sementara itu, Ekonom Makroekonomi dan Pasar Keuangan LPEM FEB UI Teuku Riefky menilai penggunaan SAL bisa menjadi pilihan yang bijak di tengah kondisi pasar keuangan global yang penuh ketidakpastian.

Dia melihat pemanfaatan SAL justru bisa menjadi solusi di tengah tingginya biaya pendanaan (cost of fund) akibat kenaikan imbal hasil (hasil panen) di pasar obligasi global. “Penerbitan utang baru memang agak mahal sekarang, karenahasil panensedang tinggi. Sementara SAL itu bisa digunakansecara gratis, jadi ini adalah pilihan yang baik,” kata Riefky kepada Bisnis, Kamis (3/7/2025).

Di samping itu, Riefky memperingatkan pemerintah tetap perlu berhati-hati dalam menentukan besaran penggunaan SAL. Pasalnya, pemerintah juga perlu menjaga likuiditas kas negara secara berkelanjutan atau jangka panjang. “Pemerintah tetap harus menjagaaliran kas“agar tidak terjadi masalah likuiditas di kemudian hari,” katanya.